我国气候变化对水旱灾害的可能影响有哪些方面_我国气候变化对水旱灾害的可能影响有哪些

1.分析与讨论：为什么我国经常发生水旱灾害？洪涝灾害产生的原因有哪些？________________________________

2.我国为什么缺乏水？

中国的气候影响了中国的以下方面：

1、种植制度多样性

由于气候类型的多样性，造成了我国的种植制度多样性。因此个地区根据自身的热量和水分条件，已经研制出了自身的种植制度，在我国，有着非常多作物熟制类型，对我国粮食来说有着非常重大的意义。

2、农作物及各种动植物极其丰富

气候复杂多样，中国有多种多样的温度带和干湿地区。中国国地域广阔，南北纬度差异大，东西距海远近不同，地形复杂多样使我国的农作物及各种动植物极其丰富。复杂多样的气候条件有利于多种生物的繁殖生长，使得我国动植物比较丰富；也有利于开展多种经营，使我国农、林、牧、渔各业综合发展；有利于社会生活的丰富多彩，使我国地域文化的发展各具特色。

3、灾害

降水过分集中在夏季，造成春旱、夏涝现象严重；降水的年际变化大，水旱灾害多；寒潮带来严寒，大风、霜冻等恶劣天气，台风造成水灾、风灾。

我国地域辽阔，地跨众多的温度带和干湿地区，加上我国地形复杂，地势高低悬殊，更增加了我国气候的复杂多样性。我国是世界上气候类型最多的国家之一。东部主要是季风气候，从南到北有热带季风气候、亚热带季风气候、温带季风气候。西北地区大多是温带大陆性气候。青藏高原是独特的高原气候。西部高山地区表现出明显的垂直气候特征。

分析与讨论：为什么我国经常发生水旱灾害？洪涝灾害产生的原因有哪些？________________________________

关于加快水利改革发展的决定

（2010年12月31日）

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水可持续利用。近年来我国频繁发生的严重水旱灾害，造成重大生命财产损失，暴露出农田水利等基础设施十分薄弱，必须大力加强水利建设。现就加快水利改革发展，作出如下决定。

一、新形势下水利的战略地位

（一）水利面临的新形势。新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视水利工作，***民开展了气壮山河的水利建设，取得了举世瞩目的巨大成就，为经济社会发展、人民安居乐业作出了突出贡献。但必须看到，人多水少、水时空分布不均是我国的基本国情水情。洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻，增强防灾减灾能力要求越来越迫切，强化水节约保护工作越来越繁重，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。2010年西南地区发生特大干旱、多数省区市遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流，再次警示我们加快水利建设刻不容缓。

（二）新形势下水利的地位和作用。水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全。要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快农田水利建设，推动水利实现跨越式发展。

二、水利改革发展的指导思想、目标任务和基本原则

（三）指导思想。全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神，以理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，注重科学治水、依法治水，突出加强薄弱环节建设，大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路。

（四）目标任务。力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。到2020年，基本建成防洪抗旱减灾体系，重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高，抗旱能力显著增强，“十二五”期间基本完成重点中小河流（包括大江大河支流、独流入海河流和内陆河流）重要河段治理、全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设；基本建成水合理配置和高效利用体系，全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，“十二五”期间新增农田有效灌溉面积4000万亩；基本建成水保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标，重点区域水土流失得到有效治理，地下水超基本遏制；基本建成有利于水利科学发展的制度体系，最严格的水管理制度基本建立，水利投入稳定增长机制进一步完善，有利于水节约和合理配置的水价形成机制基本建立，水利工程良性运行机制基本形成。

（五）基本原则。一要坚持民生优先。着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展。二要坚持统筹兼顾。注重兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾，促进流域与区域、城市与农村、东中西部地区水利协调发展。三要坚持人水和谐。顺应自然规律和社会发展规律，合理开发、优化配置、全面节约、有效保护水。四要坚持主导。发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成社会协同治水兴水合力。五要坚持改革创新。加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破解制约水利发展的体制机制障碍。

三、突出加强农田水利等薄弱环节建设

（六）大兴农田水利建设。到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施，在水土条件具备的地区，新建一批灌区，增加农田有效灌溉面积。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。健全农田水利建设新机制，中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳。加快推进小型农田水利重点县建设，优先安排产粮大县，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。大力发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，扩大节水、抗旱设备补贴范围。积极发展旱作农业，用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作等技术。稳步发展牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地。

（七）加快中小河流治理和小型水库除险加固。中小河流治理要优先安排洪涝灾害易发、保护区人口密集、保护对象重要的河流及河段，加固堤岸，清淤疏浚，使治理河段基本达到国家防洪标准。巩固大中型病险水库除险加固成果，加快小型病险水库除险加固步伐，尽快消除水库安全隐患，恢复防洪库容，增强水调控能力。推进大中型病险水闸除险加固。山洪地质灾害防治要坚持工程措施和非工程措施相结合，抓紧完善专群结合的监测预警体系，加快实施防灾避让和重点治理。

（八）抓紧解决工程性缺水问题。加快推进西南等工程性缺水地区重点水源工程建设，坚持蓄引提与合理开地下水相结合，以县域为单元，尽快建设一批中小型水库、引提水和连通工程，支持农民兴建小微型水利设施，显著提高雨洪利用和供水保障能力，基本解决缺水城镇、人口较集中乡村的供水问题。

（九）提高防汛抗旱应急能力。尽快健全防汛抗旱统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的应急管理机制。加强监测预警能力建设，加大投入，整合，提高雨情汛情旱情预报水平。建立专业化与社会化相结合的应急抢险救援队伍，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设，健全应急抢险物资储备体系，完善应急预案。建设一批规模合理、标准适度的抗旱应急水源工程，建立应对特大干旱和突发水安全的水源储备制度。加强人工增雨（雪）作业示范区建设，科学开发利用空中云水。

（十）继续推进农村饮水安全建设。到2013年解决规划内农村饮水安全问题，“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。积极推进集中供水工程建设，提高农村自来水普及率。有条件的地方延伸集中供水管网，发展城乡一体化供水。加强农村饮水安全工程运行管理，落实管护主体，加强水源保护和水质监测，确保工程长期发挥效益。制定支持农村饮水安全工程建设的用地政策，确保土地供应，对建设、运行给予税收优惠，供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格。

四、全面加快水利基础设施建设

（十一）继续实施大江大河治理。进一步治理淮河，搞好黄河下游治理和长江中下游河势控制，继续推进主要江河河道整治和堤防建设，加强太湖、洞庭湖、鄱阳湖综合治理，全面加快蓄滞洪区建设，合理安排居民迁建。搞好黄河下游滩区安全建设。“十二五”期间抓紧建设一批流域防洪控制性水利枢纽工程，不断提高调蓄洪水能力。加强城市防洪排涝工程建设，提高城市排涝标准。推进海堤建设和跨界河流整治。

（十二）加强水配置工程建设。完善优化水战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水调控水平和供水保障能力。加快推进南水北调东中线一期工程及配套工程建设，确保工程质量，适时开展南水北调西线工程前期研究。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设。着力解决西北等地区性缺水问题。大力推进污水处理回用，积极开展海水淡化和综合利用，高度重视雨水、微咸水利用。

（十三）搞好水土保持和水生态保护。实施国家水土保持重点工程，取小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、造林绿化、生态修复等措施，有效防治水土流失。进一步加强长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治。继续推进生态脆弱河流和地区水生态修复，加快污染严重江河湖泊水环境治理。加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护。实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设。强化生产建设项目水土保持监督管理。建立健全水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度。

（十四）合理开发水能。在保护生态和农民利益前提下，加快水能开发利用。统筹兼顾防洪、灌溉、供水、发电、航运等功能，科学制定规划，积极发展水电，加强水能管理，规范开发许可，强化水电安全监管。大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设和小水电代燃料生态保护工程建设，搞好农村水电配套电网改造工程建设。

（十五）强化水文气象和水利科技支撑。加强水文气象基础设施建设，扩大覆盖范围，优化站网布局，着力增强重点地区、重要城市、地下水超区水文测报能力，加快应急机动监测能力建设，实现资料共享，全面提高服务水平。健全水利科技创新体系，强化基础条件平台建设，加强基础研究和技术研发，力争在水利重点领域、关键环节和核心技术上实现新突破，获得一批具有重大实用价值的研究成果，加大技术引进和推广应用力度。提高水利技术装备水平。建立健全水利行业技术标准。推进水利信息化建设，全面实施“金水工程”，加快建设国家防汛抗旱指挥系统和水管理信息系统，提高水调控、水利管理和工程运行的信息化水平，以水利信息化带动水利现代化。加强水利国际交流与合作。

五、建立水利投入稳定增长机制

（十六）加大公共财政对水利的投入。多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。发挥在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域。各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高。进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。从土地出让收益中提取10％用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。完善水有偿使用制度，合理调整水费征收标准，扩大征收范围，严格征收、使用和管理。有重点防洪任务和水严重短缺的城市要从城市建设维护税中划出一定比例用于城市防洪排涝和水源工程建设。切实加强水利投资项目和资金监督管理。

（十七）加强对水利建设的金融支持。综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金。有条件的地方根据不同水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率。在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性业务。鼓励国家开发银行、农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。支持符合条件的水利企业上市和发行债券，探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，积极开展水利项目收益权质押等多种形式融资。鼓励和支持发展洪水保险。提高水利利用外资的规模和质量。

（十八）广泛吸引社会资金投资水利。鼓励符合条件的地方融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设。鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。结合增值税改革和立法进程，完善农村水电增值税政策。完善水利工程耕地占用税政策。积极稳妥推进经营性水利项目进行市场融资。

六、实行最严格的水管理制度

（十九）建立用水总量控制制度。确立水开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。加强相关规划和项目建设布局水论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，要与当地水条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水论证制度，对擅自开工建设或投产的一律责令停止。严格取水许可审批管理，对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水。严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁和限范围，逐步削减地下水超量，实现补平衡。强化水统一调度，协调好生活、生产、生态环境用水，完善水调度方案、应急调度预案和调度。建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水。

（二十）建立用水效率控制制度。确立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程。加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和管理。对取用水达到一定规模的用水户实行重点监控。严格限制水不足地区建设高耗水型工业项目。落实建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度。加快实施节水技术改造，全面加强企业节水管理，建设节水示范工程，普及农业高效节水技术。抓紧制定节水强制性标准，尽快淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备和产品。

（二十一）建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。建立水功能区水质达标评价体系，完善监测预警监督管理制度。加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理。建立水生态补偿机制。

（二十二）建立水管理责任和考核制度。县级以上地方主要负责人对本行政区域水管理和保护工作负总责。严格实施水管理考核制度，水行政主管部门会同有关部门，对各地区水开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由干部主管部门，作为地方相关领导干部综合考核评价的重要依据。加强水量水质监测能力建设，为强化监督考核提供技术支撑。

七、不断创新水利发展体制机制

（二十三）完善水管理体制。强化城乡水统一管理，对城乡供水、水综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水优化配置。完善流域管理与区域管理相结合的水管理制度，建立事权清晰、分工明确、行为规范、运转协调的水管理工作机制。进一步完善水保护和水污染防治协调机制。

（二十四）加快水利工程建设和管理体制改革。区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助。妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。对非经营性投资项目，加快推行代建制。充分发挥市场机制在水利工程建设和运行中的作用，引导经营性水利工程积极走向市场，完善法人治理结构，实现自主经营、自负盈亏。

（二十五）健全基层水利服务体系。建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，强化水管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。大力发展农民用水合作组织。

（二十六）积极推进水价改革。充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，大力促进节约用水和产业结构调整。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。

八、切实加强对水利工作的领导

（二十七）落实各级党委和责任。各级党委和要站在全局和战略高度，切实加强水利工作，及时研究解决水利改革发展中的突出问题。实行防汛抗旱、饮水安全保障、水管理、水库安全管理行政首长负责制。各地要结合实际，认真落实水利改革发展各项措施，确保取得实效。各级水行政主管部门要切实增强责任意识，认真履行职责，抓好水利改革发展各项任务的实施工作。各有关部门和单位要按照职能分工，尽快制定完善各项配套措施和办法，形成推动水利改革发展合力。把加强农田水利建设作为农村基层开展创先争优活动的重要内容，充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，带领广大农民群众加快改善农村生产生活条件。

（二十八）推进依法治水。建立健全水法规体系，抓紧完善水配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规。全面推进水利综合执法，严格执行水论证、取水许可、水工程建设规划同意书、洪水影响评价、水土保持方案等制度。加强河湖管理，严禁建设项目非法侵占河湖水域。加强国家防汛抗旱督察工作制度化建设。健全预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，完善应急预案。深化水行政许可审批制度改革。科学编制水利规划，完善全国、流域、区域水利规划体系，加快重点建设项目前期工作，强化水利规划对涉水活动的管理和约束作用。做好水库移民安置工作，落实后期扶持政策。

（二十九）加强水利队伍建设。适应水利改革发展新要求，全面提升水利系统干部职工队伍素质，切实增强水利勘测设计、建设管理和依法行政能力。支持大专院校、中等职业学校水利类专业建设。大力引进、培养、选拔各类管理人才、专业技术人才、高技能人才，完善人才评价、流动、激励机制。鼓励广大科技人员服务于水利改革发展第一线，加大基层水利职工在职教育和继续培训力度，解决基层水利职工生产生活中的实际困难。广大水利干部职工要弘扬“献身、负责、求实”的水利行业精神，更加贴近民生，更多服务基层，更好服务经济社会发展全局。

（三十）动员全社会力量关心支持水利工作。加大力度宣传国情水情，提高全民水患意识、节水意识、水保护意识，广泛动员全社会力量参与水利建设。把水情教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容。把水利纳入公益性宣传范围，为水利又好又快发展营造良好舆论氛围。对在加快水利改革发展中取得显著成绩的单位和个人，各级要按照国家有关规定给予表彰奖励。

加快水利改革发展，使命光荣，任务艰巨，责任重大。我们要紧密团结在以同志为的周围，与时俱进，开拓进取，扎实工作，奋力开创水利工作新局面！

我国为什么缺乏水？

我国水总量为2.8万亿立方米，按19年人口统计，人均水量为2220立方米，预测到2030年人口增至16亿时，人均水量将降到1760立方米。按国际上一般承认的标准，人均水量少于1700立方米为用 ...

提 要 我国水总量为2.8万亿立方米，按19年人口统计，人均水量为2220立方米，预测到2030年人口增至16亿时，人均水量将降到1760立方米。按国际上一般承认的标准，人均水量少于1700立方米为用水紧张的国家。因此，我国未来水的形势是严峻的。 新中国成立50年来，全国用水总量从1949年的1000多亿立方米增加到19年的5566亿m3，其中农业用水占75.3%，工业20.2%，城镇生活4.5%，人均综合用水量从不足200m3增加到458m3.当前面临的问题是：防洪安全仍缺乏保障；水的紧缺与用水的浪费并存；水土过度开发，造成对生态环境的破坏；水环境恶化和水质污染迅速发展，已到极为严重的程度。 研究后认为，通过建设节水高效的现代农业，我国可以基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，满足今后16亿人口的农产品需要。预测我国用水高峰将在2030年前后出现，用水总量为7000亿～8000亿m3/年，人均综合用水量为400～500m3.经分析，全国实际可能利用的水量约为8000亿～9500亿m3，需水量已接近可能利用水量的极限。因此，必须严格控制人口的继续增长，同时加强需水管理，做到在人口达到零增长后，需水也逐步达到零增长。 我国水的总体战略：必须以水的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。建议从八个方面实行战略性的转变： 1.防洪减灾——要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处的战略。为此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变为：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系。 2.农业用水——要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：以建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业为目标的农业用水战略。 3.城市和工业用水——要从不重视节水、治污和不注意开发非传统水转变为：节流优先、治污为本、多渠道开源的城市水可持续利用战略。 4.防污减灾——要从末端治理为主转变为源头控制为主的综合治污战略。 5.生态环境建设——要从不重视生态环境用水转变为：保证生态环境用水的水配置战略。 6.水的供需平衡——要从单纯地以需定供转变为：在加强需水管理基础上的水供需平衡战略。 7.北方的水问题——要从以超地下水和利用未经处理的污水维持经济增长转变为：在大力节水治污和合理利用当地水的基础上，取南水北调的战略措施，保证北方地区社会经济的可持续增长。 8.西部地区的水问题——要从缺乏生态环境意识的低水平开发转变为：与生态环境建设相协调的水开发利用战略。 为了实现以上战略转变，必须进行三项改革： 1.水管理体制的改革； 2.水投资机制的改革； 3.水价政策的改革。 *本文是由中国工程院组织的《21世纪中国可持续发展水战略研究》咨询项目的综合报告。咨询项目是由钱正英和张光斗主持，两院43位院士和近300位院外专家参加，经过一年多的紧张工作完成的，2000年7月11日已向和有关部委作了汇报。项目分7个课题组，提出9个专题报告，在此基础上，经过项目综合组反复讨论和修改完成本综合报告。项目综合组名单附后。 前 言 水是基础自然，是生态环境的控制性因素之一；同时，又是战略性经济，是一个国家综合国力的有机组成部分。展望将来，水正日益影响全球的环境与发展，甚至可能导致国家间冲突。探讨21世纪水的国家战略及其相关科学问题，是世纪之交全球共同关注和各国的重点议题之一。 我国人民在历史发展中，贯穿着与频繁水旱灾害的斗争。新中国成立后，进行了大规模的水利建设，取得了兴利除害的重大成就，我国以占全球约6%的可更新水①、9%的耕地②，支持了占全球22%人口的温饱和经济发展。但是，在水开发利用的进程中，也出现了一些更为复杂的新情况和新问题。1998年长江和嫩江的大洪水、90年代初以来黄河断流和北方地区沙尘暴的日趋严重、江河湖海的水污染，引起全国人民甚至世界的关注。面临21世纪我国发展的战略目标，我们的水能否支持将来16亿人口的食物供应？能否支持社会经济的可持续发展？如何解决我国的洪水、缺水和水质污染？针对这些问题，各界人士纷纷建言献策。 为此，在领导和有关部委的大力支持下，中国工程院组织了覆盖地理、地质、气象、水文、农业、林业、水利、土地、水土保持、生态环境、城市建设、环境工程、社会经济等有关学科的43位两院院士和近300位院外专家，以《21世纪中国可持续发展水战略研究》为总项目，根据2030年前后我国人口将达到16亿的总形势，分设7个课题组进行研究。经过一年多的紧张工作，提出了9个专题报告： 1.中国防洪减灾对策研究2.中国水现状评价和供需发展趋势分析3.中国农业需水与节水高效农业建设4.中国城市水可持续利用与保护5.中国江河湖海防污减灾对策6.中国北方地区水的合理配置和南水北调问题7.中国西北地区水开发利用8.中国西南地区水开发利用9.中国生态环境建设与水保护利用 在以上专题报告的基础上，经项目综合组反复研讨和重点考察，提出《中国可持续发展水战略研究》综合报告。 一、我国水状况和面临的问题 1. 水的自然状况 水的补给来源主要为大气降水，赋存形式为地表水、地下水和土壤水，可通过水循环逐年得到更新。 （1）水总量和人均水量 根据80年代初水利部对全国水进行的评价，我国的多年平均降水总量为6.2万亿立方米，除通过土壤水直接利用于天然生态系统与人工生态系统外，可通过水循环更新的地表水和地下水的多年平均水总量为2.8万亿立方米。按19年人口统计，我国人均水量为2220立方米，预测到2030年我国人口增至16亿时，人均水量将降到1760立方米。按国际上一般承认的标准，人均水量少于1700立方米为用水紧张的国家，因此，我国未来水的形势是严峻的。 （2）水的时间分布极不均衡 除了人均水量紧张外，我国水的时间分布很不均衡。由于季风气候影响，各地降水主要发生在夏季。雨热同期，是农业发展的一个有利条件，使我国在发展灌溉农业的同时，还有条件发展旱地农业。但由于降水季节过分集中，大部分地区每年汛期连续4个月的降水量占全年的60%～80%，不但容易形成春旱夏涝，而且水量中大约有2/3左右是洪水径流量，形成江河的汛期洪水和非汛期的枯水。而降水量的年际剧烈变化，更造成江河的特大洪水和严重枯水，甚至发生连续大水年和连续枯水年。 （3）水的空间分布也极不均衡 我国的年降水量在东南沿海地区最高，逐渐向西北内陆地区递减。从黑龙江省的呼玛到西藏东南部边界，这条东北-西南走向的斜线，大体与年均降水400mm和年均最大24h降水50mm的暴雨等值线③一致，这是东南部湿润、半湿润地区和西北部干旱、半干旱地区的分界线。东南部的湿润和半湿润地区也是暴雨洪水的多发区。 水的空间分布和我国土地的分布不相匹配。黄河、淮河、海河三流域，土地面积占全国的13.4%%，耕地占39%，人口占35%，GDP占32%，而水量仅占7.7%，人均约500立方米，耕地亩均少于400立方米，是我国水最为紧张的地区。西北内陆河流域，土地面积占全国的35%，耕地占5.6%，人口占2.1%，GDP占1.8%，水量占4.8%.该地区虽属干旱区，但因人口稀少，水量人均约5200立方米，耕地亩均约1600立方米，如果在科学指导下，合理开发利用水土，并安排相适应的经济结构和控制人口的增长，可以支持发展的需要，但必须十分注意保护包括天然绿洲在内的荒漠生态环境。 （4）江河高泥沙含量是我国水的一个突出问题 我国西部地区是长江、黄河、珠江和众多国际河流的发源地，地形高差大，又有大面积的黄土高原和岩溶山地，自然因素加上长时期人为的破坏，使很多地区水土流失严重，对当地的土地和生态环境造成严重危害，也使许多江河挟带大量泥沙，黄河的高含沙量更是世界之最。这些问题增加了我国江河治理的复杂性和生态环境建设的迫切性。从历史的观点看，江河泥沙曾为我们创造了并继续发展着东部和中部总面积达185万K平方米的广大冲积平原和山间盆地。这些地方，地势平坦，土壤肥沃，成为中华民族生存和发展的重要基地，但由于开发利用不当，也带来一系列的水旱灾害和环境问题。 （5）气候变化对我国水的影响 根据1950～19年接近50年的降水和气温资料分析，我国近20年来呈现北旱南涝的局面。80年代华北地区持续偏旱，京津地区、海滦河流域、山东半岛10年平均降水量偏少10%～15%.进入90年代，黄河中上游地区、汉江流域、淮河上游、四川盆地的8年平均降水量偏少约5%～10%，黄河花园口的天然来水量初步估计偏少约20%，海滦河和淮河的年径流量也都明显偏少。西北内陆地区，80年代降水量略有减少（2.5%），90年代略有增加（8.9%）。由于高山地区冰川融水的多年调节作用，各河流出山口的多年平均流量基本持平。少数河流如新疆的阿克苏河等径流量略有增加，个别河流如河西走廊的石羊河径流量偏少。 从全国范围看，在原评价24年系列基础上增加最近18年的资料，估计对全国水总量的影响不大。但北方缺水地区持续枯水年份的出现，以及黄河、淮河、海河与汉江同时遭遇枯水年份等不利因素的影响，加剧了北方水供需失衡的矛盾。 据国际方面的有关研究，未来50年由于人类活动产生的温室效应，全球年平均气温可能升高，但预测值相差很大。气温升高将使地表蒸发量提高，水量将相应减少。具体到我国的各大流域，影响程度如何，还有待探讨。 2. 50年来的成就和当前面临的问题 新中国成立50年来，党和领导广大人民进行了规模空前的水利建设，全国累计修建加固堤防25万km，建成大中小型水库8万多座，初步控制了大江大河的常遇洪水，形成了5600多亿立方米的年供水能力，灌溉面积从1600万公顷扩大到近5333万公顷（包括农、林、牧），并为城市和工业的发展提供了水源。全国用水量从1949年的1000多亿立方米增加到19年的5566亿立方米，其中农业占75.3%，工业占20.2%，城镇生活占4.5%，人均综合用水量从不足200立方米增加到458立方米。这些巨大成就为保障我国经济迅速发展和社会长期稳定创造了条件。 但是由于种种原因，水利发展的模式基本属于粗放型。不少工程的安全标准不高，建设质量较差，配套设施不全，管理工作薄弱，用水浪费很大，水质污染严重，至今未能建立起良性运行的机制。在全国经济的高速发展中，也出现了一些新的矛盾。概括起来，当前面临如下主要问题： （1） 防洪安全仍缺乏保障 我国江河的防洪工程系统还没有达到已经审批的规划标准。长江的荆江河段和黄河的主要堤防，在三峡和小浪底水利枢纽及相应的配套工程完成后，可以达到防御100年一遇以上洪水的标准④；淮河、海河、辽河、松花江、珠江等江河，除少数重点城市外，大部分堤防都还只能防御20年一遇左右的常遇洪水。即使上述江河的防洪能力达到规划标准，根据我国的气象水文规律，仍有发生工程所不能解决的超标准洪水的可能。而由于缺乏统一规划和管理，各地不分主次，竞相修建防洪工程和提高防洪能力，全国的堤防长度由70年代的11万km、80年代的16万km，发展到目前的25万km.堤线越来越长，堤防越来越高，洪水蓄泄的空间越来越小，致使许多江河在同样流量情况下，洪水位不断抬高，造成加高加修堤防与抬高洪水位的恶性循环。由于堤防不断加高，防汛负担和防汛风险也不断加重，万一溃堤决口，将造成更大的毁灭性灾害。 （2） 水的紧缺与用水的浪费并存 据分析估计，全国按目前的正常需要和不超地下水，缺水总量约为300亿～400亿立方米。在一般年份，农田受旱面积600万～2000万公顷。从总体上说，因缺水造成的经济损失超过洪涝灾害。许多地区由于缺水，造成工农业争水、城乡争水、地区之间争水、超地下水和挤占生态用水。 但与此同时，用水效率不高、用水严重浪费的现象也普遍存在。我国的用水总量和美国相当，但GDP仅为美国的1/8.全国农业灌溉水的利用系数平均约为0.45，而先进国家为0.7甚至0.8.19年全国工业万元产值用水量136立方米，是发达国家的5～10倍。工业用水的重复利用率据统计为30%～40%，实际可能更低，而发达国家为75%～85%.全国多数城市用水器具和自来水管网的浪费损失率估计在20%以上。 （3）水土过度开发，造成对生态环境的破坏 由于缺乏统筹规划，水和土地都有过度开发的现象。全国水的开发利用率19年为19.9%，不算很高，但地区间很不平衡，北方的黄河、淮河、海河，开发利用率都超过50%，其中海河已近90%.有些内陆河的开发利用率超过了国际公认的合理限度40%.在土地利用方面，山区毁林开荒，草原过牧滥垦，湖泊湿地被围垦，江河行洪滩地被侵占，这些都破坏了生态环境，加重了水旱灾害。由于地下水的持续超，使不少地区地面沉陷，海水入侵。在黄淮海流域，由于水的过度开发，造成海河流域的河湖干涸，黄河下游经常断流，甚至淮河中游在1999年也出现了历史上罕见的断流现象。 （4）水质污染迅速发展，已到极为严重的程度 据19年《中国水公报》，全国废污水的排放总量为584亿t.在10万km的评价河段中，水质在Ⅳ类以上的污染河长占47%.北方辽、黄、海、淮等流域，污水与地表径流的比例高达1∶14～1∶6.全国湖泊约有75%以上的水域，近岸海域约有53%以上受到显著污染。根据全国118座大城市浅层地下水的调查，.5%的城市受到不同程度的污染，其中40%的城市受到重度污染。 从以上问题可以看出，以水紧张、水污染严重和洪涝灾害为特征的水危机已成为我国可持续发展的重要制约因素。当我国经济发展到目前水平的时候，必须进一步从人口、、环境的宏观视野，对水问题总结经验，调整思路，制定新的战略。 二、以水的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展 针对面临的问题，建议我国水的总体战略是：以水的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。为此要从八个方面实行战略性的转变。 1. 人与洪水协调共处的防洪减灾战略 在防洪减灾方面，要从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。为此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变为：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系，达到人与洪水协调共处。 （1） 对洪水和洪灾的认识 要认识到，江河洪水是一种自然现象，而江河洪灾则是由于人类在开发江河冲积平原的过程中，进入洪泛的高风险区而产生的问题。我国江河洪水形成的主要原因是夏季的季风暴雨和沿海的风暴潮。在气候异常年份，某些江河流域出现多次大暴雨甚至特大暴雨，形成这些江河的大洪水以至特大洪水。在历史上，我国人民为了开发江河中下游的广大冲积平原，不断修筑堤防与水争地，从而缩小了洪水宣泄和调蓄的空间，当洪水来量超过人们给予江河的蓄泄能力时，堤防溃决，形成洪灾。 （2） 防洪减灾的战略转变 通过实践，人们逐步认识到，要完全消除洪灾是不可能的。人类既要适当控制洪水，改造自然；又须主动适应洪水，协调人与洪水的关系，这样才能保证自己的继续发展。要约束人类自身的各种不顾后果、破坏生态环境和过度开发利用土地的行为，从无序、无节制地与洪水争地转变为有序、可持续地与洪水协调共处。发生大洪水时，有地让出一定数量的土地，为洪水提供足够的蓄泄空间，以免发生影响全局的毁灭性的灾害，并将灾后救济和重建作为防洪工作的必要组成部分。因此，要从以建设防洪工程体系为主的战略转变到：在防洪工程体系的基础上，建成全面的防洪减灾工作体系，达到人与洪水协调共处。 （3） 防洪减灾工作体系的总体目标和主要内容 我国防洪减灾工作体系的总体目标是：在江河发生常遇和较大洪水时，防洪工程设施能有效运用，国家经济活动和社会生活不受影响，保持正常运作；在江河遭遇大洪水和特大洪水时，有预定方案和切实措施，国家经济社会活动不致发生动荡，不致影响国家长远的完成或造成严重的环境灾难。 防洪减灾工作体系的主要内容： ①根据江河的总体治理目标，建设有质量保证的防洪工程系统 各主要江河应在原有规划的基础上，结合近年来的防洪实践和国家的发展要求，进一步定出江河的总体治理目标和全面的治理规划，据此建成有质量保证的防洪工程系统。防洪工程系统的标准要经过技术经济的论证，一般应达到50年一遇以上，重要堤防100年一遇或更高。如： 长江的治理目标：再遇类似1998年洪水时，确保安全并大大减轻防汛抢险负担；再遇类似1954年和1870年洪水时，在充分运用三峡等干支流水库和分蓄洪工程的条件下，保证重要堤防、沿江大城市和重点围垸的安全。为此要按统一规划，在完成三峡工程的同时，完成重要堤防和重点围垸的加固、干流河道的整治、分蓄洪区的配套工程并继续兴建江的溪洛渡、嘉陵江的亭子口、澧水的皂市等干支流水库。 黄河的治理目标：保证防御花园口安全通过100年一遇～1000年一遇的洪水；稳定现行的流路，保证黄河不改道。为此要加强水土保持，进一步减少入黄泥沙；充分发挥小浪底水库对下游的防洪减淤作用及对其上游三门峡水库的补救作用，解决三门峡对渭河下游的不利影响；整治下游河道及河口，通过放淤抬高两岸大堤附近的地面，使黄河下游逐步成为一条相对的地下河；根据小浪底的运行情况和发展需要，逐步兴建小浪底以上的干流水库。 其他各江河也都要制定治理目标和相应的工程建设。 ②江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾工作体系的必要组成部分 我国江河冲积平原的土地已经过度开发，根据技术和经济的可行性，现在的防洪工程只能达到一定标准（防御常遇洪水或较大洪水），必须安排各类分蓄行洪区作为措施，才能达到规划的防洪标准和处理超标准的洪水。要明确认识，根据我国的实际情况，江河的各类分蓄行洪区，是防洪减灾工作体系的必要组成部分。 在大洪水或特大洪水时，要首先确保城乡广大居民的生命财产和重要工业交通的安全，为此，可以也必须让出一部分用于农业的土地作为分蓄行洪区。应结合小城镇建设和分蓄洪区内的安全设施建设，妥善安置这些地区的居民，保证他们的生活和生产。一般说，在确保居民生命财产的前提下，农业土地遭受10年一遇～20年一遇或更稀遇的洪水淹没损失，即相当于90%～95%或更高的防洪安全保证率，是可以承受的，并可取社会救济和防灾保险等适当措施，予以合理补偿。 ③城乡建设规划要充分考虑各种可能的防洪风险 从总体上看，我国的堤防系统已经达到25万km的规模，不宜再增建和加高，而应在现有基础上进行加固，并充分利用各类分蓄行洪区，解决超标准的洪水。对各种可能遭受洪水淹没的地区，要加强科学指导，分别不同情况，合理安排城乡建设规划，不要无限制地侵占洪水的空间，而要主动与洪水协调共处。例如： ——山丘区的中小河流，山洪暴涨暴落，并挟带大量泥沙，要防止在两岸盲目开发行洪河滩，修建堤防。城镇村庄的选址，要极其慎重，不准侵占行洪河滩，并注意划分山洪及泥石流危害区，避免地质灾害。 ——江河冲积平原上的城乡建设和工业交通设施，都要遵守防洪规划，防止盲目占用分蓄行洪区。重大建设项目，要经过防洪主管部门的认可。在城市建设中，要注意建成完善的防洪排涝体系，禁止盲目缩窄排洪排涝河道。 ——在超标准洪水可能淹没的城镇村庄，要进行洪灾的风险分析，制定洪水可能淹没的风险图，定出保证居民生命财产安全措施的长远规划，例如建设具有抗洪能力的房屋建筑和道路桥梁等，在国家的组织和支持下，动员社会的力量，有地逐步完成。 ——在沿海的经济发达地区，风暴潮的危害极大，这些地方有必要也有可能逐步建成以防御特大风暴潮为目标的沿海防护林带和高标准海堤，以求长治久安。 ④在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制 对各类分蓄行洪区以及其他有防洪风险的地区，可以根据具体情况，进行合理的开发利用，但必须适应防洪的风险。考虑到我国各江河都存在这种问题，应当研究在全国建立防洪保险、救灾及灾后重建的机制，给予法定的社会保障。 在过去的防洪工作中，着重建设防洪工程，而没有落实分蓄行洪区的社会保障工作，许多分蓄行洪区不能按规划运用，只能“被动蓄洪”而不能“主动蓄洪”，使江河的实际防洪标准大大降低，分蓄行洪区也受到更大的损失。长期以来，许多地方对分蓄行洪区的工作有畏难情绪。我们认为，只要真正认识分蓄行洪区是防洪工作体系的必要组成部分，就能制定出一个合理的规划和相应的运行机制，既可适当地开发利用分蓄行洪区的土地，又能兼顾全局和局部利益，保障各类地区都能得到合理和可持续的发展。最近颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》是一个好的开端，还需要继续进行大量的后续工作。 ⑤建立现代化的防洪减灾信息技术体系和防汛抢险专业队伍 要研究解决致洪暴雨与洪水的准确预测、预报、预警和决策支持软件。建设一支以高科技武装的防汛抢险专业队伍，提高抗洪斗争中勘测、通信、查险、除险和抢险的水平，逐步取代现在主要依靠大量人力的防汛抢险办法。 2. 以建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业为目标的农业用水战略 在农业用水方面，要从传统的粗放型灌溉农业和旱地雨养农业转变为：建设节水高效的现代灌溉农业和现代旱地农业。 研究后认为，通过建设节水高效的现代农业，我国可以基本立足于现有规模的耕地和灌溉用水量，满足今后16亿人口的农产品需要。 （1） 16亿人口所需的农产品和耕地预测 根据国家土地管理局1996年调查，我国耕地面积为1.3亿公顷，其中灌溉耕地约5173万hm2，占39.8%，雨养农业的旱耕地约7827万hm2，占60.2%.19年粮食总产量为4942亿kg，人均410kg. 农产品需求受人口数量、人口年龄结构、城市化水平、收入水平和居民消费行为等因素的影响。考虑到我国人民生活的逐步提高，在粮食消费水平趋于稳定的同时，肉、蛋、奶类的消费水平将逐步增加，因此粮食的人均需求量将比现在有所提高。预测人口达到16亿时（2030年），人均粮食的需求量为450kg，粮食总需求量为7000亿kg左右。根据主要农产品需求、主要农作物单产和种植业结构的预测，需保证2亿hm2的播种面积，耕地面积应保持在1.2亿hm2左右。